Služobný pomer príslušníka zboru ako verejnoprávny pomer

Práva a povinnosti príslušníka vyplývajúce z jeho služobného pomeru (ďalej len „služobný pomer“) podľa zákona č. 73/1998 Z.z., ktorý upravuje štátnu službu policajtov a príslušníkov iných vnútorných bezpečnostných ozbrojených zložiek (ďalej len „Zákon o štátnej službe príslušníkov“ alebo „zákon č. 73/1998 Z.z.“),  nie je možné stotožňovať s právami a povinnosťami zamestnanca v pracovnom pomere (ďalej len „pracovný pomer“) podľa zákona č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce (ďalej len „Zákonník práce“). 

Na druhej strane je možné podstatu služobného pomeru správne pochopiť práve v porovnaní s inštitútmi pracovného pomeru podľa Zákonníka práce. V praxi totiž dochádza k čiastočnému terminologickému prelínaniu týchto inštitútov a to aj vo vzťahu k ich vecnej podstate, t.j. nielen pri ich laickom pomenovaní v žargóne osôb v služobnom pomere. Ide najmä o dlhodobo zaužívanie používania výrazov ako napr. napr. „dovolenka“, „práceneschopnosť“ a pod., ktoré najmä pre laickú verejnosť automaticky navodzujú dojem režimu pracovnoprávnych predpisov. Zámerom tohto článku nie je vyčerpávajúce definovanie všetkých odlišností služobného a pracovného pomeru, ale poukázanie na služobný pomer ako unikátny vzťah sui generis, ktorý nie je možné stotožňovať ani s pracovnoprávnym pomerom, ale ani so služobným pomerom iných štátnych zamestnancov podľa zákona č. 55/2017 Z.z.  

Úvod

Rozlíšenie pracovného pomeru a služobného pomeru nemožno redukovať na rozdiel v terminológii. Nejde iba o to, či sa fyzická osoba označuje ako zamestnanec alebo príslušník. Rozhodujúca je právna povaha vzťahu, spôsob jeho vzniku, subjekt, ku ktorému sa zakladá, rozsah právomoci služobného orgánu a procesný režim ochrany práv.

Pri príslušníkoch Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Národného bezpečnostného úradu a Zboru väzenskej a justičnej stráže je základným východiskom práve zákon č. 73/1998 Z. z. Tento zákon neupravuje pracovný pomer. Upravuje štátnu službu a právne vzťahy súvisiace so vznikom, zmenami a skončením štátnej služby príslušníkov uvedených zborov.

Z uvedeného dôvodu nemožno pri právnom posúdení nárokov zo služobného pomeru automaticky vychádzať zo Zákonníka práce ani ho považovať za všeobecne subsidiárne použiteľný predpis. Služobný pomer príslušníka zboru sa posudzuje podľa osobitného služobného zákona. Zákonník práce má v tomto článku význam len ako porovnávací rámec na vysvetlenie rozdielu medzi pracovným pomerom a služobným pomerom; bez osobitného právneho základu nemôže byť samostatným základom nároku príslušníka.

Právna povaha pracovného pomeru

Pracovný pomer podľa Zákonníka práce je pracovnoprávnym vzťahom založeným na zmluvnom princípe. Podľa § 42 ods. 1 Zákonníka práce sa pracovný pomer zakladá písomnou pracovnou zmluvou medzi zamestnávateľom a zamestnancom. Podľa § 43 ods. 1 Zákonníka práce pracovná zmluva obsahuje identifikačné údaje zmluvných strán a podstatné náležitosti, najmä druh práce, miesto výkonu práce, deň nástupu do práce a mzdové podmienky. 

Zákonník práce teda vychádza z modelu, v ktorom pracovný pomer vzniká na základe konsenzu zamestnávateľa a zamestnanca. Hoci je výkon práce charakteristický osobnou závislosťou zamestnanca a organizačnou podriadenosťou, základom vzťahu je pracovná zmluva.

Táto zmluvná povaha sa premieta aj do spôsobov skončenia pracovného pomeru. Podľa § 59 ods. 1 Zákonníka práce možno pracovný pomer skončiť dohodou, výpoveďou, okamžitým skončením alebo skončením v skúšobnej dobe. Pri výpovedi sa uplatní režim § 61 ods. 1 a 2 Zákonníka práce, podľa ktorého musí byť výpoveď písomná, doručená a pri výpovedi zo strany zamestnávateľa viazaná na zákonom ustanovený dôvod. Pri okamžitom skončení pracovného pomeru sa uplatní § 70 Zákonníka práce, ktorý rovnako vyžaduje písomnú formu, skutkové vymedzenie dôvodu a doručenie v zákonnej lehote. Dané ustanovenia však patria do pracovnoprávneho režimu. Samy osebe nezakladajú právny základ na posudzovanie služobného pomeru príslušníka zboru.

Právna povaha služobného pomeru podľa zákona č. 73/1998 Z. z.

Zákon č. 73/1998 Z. z. v § 1 ods. 1 ustanovuje, že upravuje štátnu službu príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Národného bezpečnostného úradu a Zboru väzenskej a justičnej stráže. Podľa § 1 ods. 2 upravuje aj právne vzťahy súvisiace so vznikom, zmenami a skončením štátnej služby týchto príslušníkov. Podľa § 1 ods. 3 sa na účely tohto zákona používa legislatívna skratka „policajt“ aj pre príslušníka informačnej služby, príslušníka bezpečnostného úradu a príslušníka Zboru väzenskej a justičnej stráže. 

Podľa § 2 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z. je policajtom fyzická osoba, ktorá je v služobnom pomere podľa tohto zákona a vykonáva štátnu službu v služobnom úrade. Podľa § 2 ods. 2 sa štátna služba vykonáva v služobnom pomere. Podľa § 2 ods. 4 sa služobný pomer zakladá k štátu. 

Z týchto ustanovení vyplýva niekoľko právne významných záverov:

• Po prvé, zákon č. 73/1998 Z. z. neupravuje pracovný pomer, ale služobný pomer.
• Po druhé, služobný pomer sa nezakladá k služobnému úradu ako k zamestnávateľovi v pracovnoprávnom zmysle. Zakladá sa k štátu.
• Po tretie, príslušník zboru nevykonáva prácu na základe pracovnej zmluvy, ale vykonáva štátnu službu v zákonom ustanovenom služobnom režime.
• Po štvrté, rozhodovanie vo veciach služobného pomeru nie je výkonom dispozičného oprávnenia zamestnávateľa, ale výkonom zákonom zverenej právomoci služobného orgánu.

Vznik služobného pomeru ako mocenský akt

Rozdiel medzi pracovným pomerom a služobným pomerom je osobitne zreteľný pri ich vzniku.

Kým pracovný pomer sa podľa § 42 ods. 1 Zákonníka práce zakladá pracovnou zmluvou, služobný pomer podľa zákona č. 73/1998 Z. z. vzniká na základe rozhodnutia nadriadeného a splnenia zákonom ustanovených predpokladov. Podľa § 16 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z. služobný pomer vzniká dňom určeným v rozhodnutí nadriadeného o prijatí občana do služobného pomeru, ak občan nastúpi štátnu službu v tento deň a zloží služobnú prísahu.

Služobný pomer teda nevzniká pracovnou zmluvou. Nevzniká ani dohodou strán v pracovnoprávnom zmysle. Vzniká rozhodnutím nadriadeného pri súčasnom splnení zákonom predpokladaných podmienok. Daný moment je právne rozhodujúci. Ak právny vzťah nevzniká zmluvou, nemožno naň bez výslovnej zákonnej opory aplikovať pravidlá určené pre zmluvný pracovnoprávny pomer.

Rozhodovanie vo veciach služobného pomeru

Podľa § 3 zákona č. 73/1998 Z. z. v služobnom úrade v mene štátu koná a vo veciach služobného pomeru rozhoduje minister a v rozsahu ním ustanovenom ďalšie orgány označené ako nadriadený, ak zákon neustanovuje inak. Predmetné ustanovenie potvrdzuje verejnoprávnu povahu služobného pomeru. Služobný orgán vo veciach služobného pomeru nevystupuje ako bežný zamestnávateľ. Rozhoduje ako orgán vybavený zákonom zverenou právomocou.

Z toho vyplýva aj rozdiel v právnej ochrane. Pri pracovnom pomere sa typicky posudzuje platnosť pracovnoprávneho úkonu. Pri služobnom pomere sa spravidla preskúmava zákonnosť rozhodnutia vydaného vo veci služobného pomeru. Predmetom preskúmania preto nie je pracovnoprávny úkon zamestnávateľa, ale rozhodnutie služobného orgánu vydané v osobitnom verejnoprávnom režime.

Judikatúrne vymedzenie služobného pomeru

Rozlišovanie medzi pracovným pomerom a služobným pomerom potvrdzuje aj rozhodovacia prax.

Ústavný súd Slovenskej republiky v uznesení I. ÚS 1/2022 vychádzal zo záveru, že služobný pomer príslušníka Policajného zboru nemá znaky súkromnoprávneho pomeru, ale znaky verejnoprávneho pomeru: „Služobný pomer príslušníka policajného zboru nemá znaky súkromno-právneho pomeru, ale má znaky verejno-právneho pomeru vzhľadom na jeho charakter a právnu povahu zvláštnosti štátu ako „zamestnávateľa“ príslušníka policajného zboru a súčasne nositeľa verejnej moci. Medzi príslušníkom policajného zboru a policajným zborom, resp. štátom ide o právny pomer štátno-služobný, ktorý vzniká individuálnym mocenským aktom služobného funkcionára a po celú dobu trvania sa odlišuje od pracovnoprávneho pomeru. V štátno-služobnom pomere účastníci nemajú rovnaké postavenie, čo sa prejavuje v spôsobe vzniku, zmeny a skončenia tohto pomeru, úprave nárokov vyplývajúcich z tohto pomeru a úprave konania pred služobnými orgánmi. Príslušník policajného zboru prostredníctvom svojho „zamestnávateľa“, t. j. štátu sa priamo zúčastňuje na výkone verejnej moci, a preto má štát výsostné oprávnenie jednostrannými aktami zakladať, meniť a rušiť právne vzťahy v tomto služobnom pomere“. Záver je dôležitý najmä pri určení, akým spôsobom sa má príslušník domáhať ochrany svojich práv. Ústavný súd v tejto veci zároveň riešil otázku, či sa príslušník Policajného zboru môže domáhať určenia trvania služobného pomeru v civilnom konaní. Z rozhodnutia vyplýva, že ak ide o verejnoprávny služobný pomer, právna ochrana sa nemá automaticky hľadať v civilnoprávnom režime typickom pre pracovnoprávne spory. 

Na uvedenú judikatúrnu líniu nadväzuje aj novšia rozhodovacia prax Najvyššieho súdu SR. V rozhodnutí Najvyššieho súdu SR sp. zn. 1Cdo/128/2024 dovolací súd opätovne uviedol, že „služobný pomer policajtov je inštitútom verejného práva“, ktorý nevzniká zmluvou, ale rozhodnutím o prijatí do služobného pomeru. Zároveň zdôraznil, že služobné pomery policajtov sú založené na výraznom zastúpení prvku nadriadenosti a podriadenosti ich subjektov. 

Z týchto záverov nevyplýva, že príslušník zboru nemá v porovnaní so zamestnancom v pracovnom pomere alebo s úradníkom v osobitnom služobnom pomere obdobnú právnu ochranu. Vyplýva z nich, že právna ochrana musí byť postavená na správnom právnom režime. Pri služobnom pomere preto nestačí mechanicky vychádzať zo Zákonníka práce. Rozhodujúce je posúdenie podľa osobitného služobného zákona a podľa procesného režimu, ktorý na konkrétnu vec dopadá. V tejto súvislosti je potrebné upriamiť pozornosť aj na ust. § 2a ods. 1 Zákona o štátnej službe príslušníkov, podľa ktorého „práva ustanovené týmto zákonom sa zaručujú rovnako všetkým občanom pri vstupe do štátnej služby a policajtom pri vykonávaní štátnej služby v súlade so zásadou rovnakého zaobchádzania v pracovnoprávnych a obdobných právnych vzťahoch ustanovenou osobitným zákonom“ (pozn. ustanovenie odkazuje na tzv. antidiskriminačný zákon 365/2004 Z.z.). Aj z tohto ustanovenia vyplýva, že služobný pomer podľa Zákona o štátnej službe príslušníkov nie je síce pracovnoprávnym pomerom, ale že sa vo vzťahu k pracovnému vzťahu pokladá za tzv. „obdobný právny vzťah“. K tomu viď aj ust. § 3 ods. 1 antidiskriminačného zákona: „Každý je povinný dodržiavať zásadu rovnakého zaobchádzania v oblasti pracovnoprávnych a obdobných právnych vzťahov, sociálneho zabezpečenia, zdravotnej starostlivosti, poskytovania tovarov a služieb a vo vzdelávaní“.

Dôsledky nesprávnej kvalifikácie právneho vzťahu

Nesprávna kvalifikácia služobného pomeru ako pracovného pomeru môže mať zásadné procesné dôsledky. Nesprávne zaradenie služobnej veci pod pracovnoprávny režim môže viesť k tomu, že príslušník zboru nesprávne identifikuje právny základ svojho nároku, príslušné lehoty alebo orgán, pred ktorým sa má ochrany domáhať. Konkrétny procesný postup však vždy závisí od povahy veci, napadnutého rozhodnutia, postupu alebo zásahu a osobitnej právnej úpravy. Rovnako môže dôjsť k zmeškaniu lehoty alebo k tomu, že súd nebude vec posudzovať v režime, v ktorom mala byť uplatnená. Právna kvalifikácia vzťahu preto predchádza samotnému posúdeniu dôvodnosti nároku. Pred otázkou, či bolo rozhodnutie vecne správne, stojí otázka, podľa akého režimu sa má zákonnosť postupu služobného orgánu preskúmať.

V služobných veciach je preto potrebné skúmať najmä:

• či ide o príslušníka v služobnom pomere podľa osobitného zákona, 
• ktorý služobný orgán vo veci konal, 
• či mal tento orgán zákonnú právomoc, 
• aký druh rozhodnutia bol vydaný, 
• aký opravný prostriedok bol prípustný, 
• či bola zachovaná lehota na podanie opravného prostriedku, 
• či rozhodnutie obsahuje dostatočné skutkové a právne odôvodnenie, 
• či bol skutkový stav zistený v rozsahu potrebnom na rozhodnutie. 

Bez zodpovedania týchto otázok nemožno spoľahlivo určiť, či bol zásah do služobného postavenia zákonný.

Zákonník práce ako subsidiárny alebo porovnávací rámec

V právnej argumentácii je potrebné dôsledne rozlišovať medzi porovnaním a aplikáciou.

Zákonník práce v tomto článku slúži výlučne ako porovnávací rámec na vysvetlenie rozdielu medzi pracovným pomerom a služobným pomerom. Nemožno ho považovať za všeobecne subsidiárny predpis vo vzťahu k služobnému pomeru príslušníka zboru. Práva a povinnosti príslušníka zboru sa posudzujú podľa osobitného služobného zákona; pracovnoprávna úprava môže byť relevantná len vtedy a v rozsahu, v akom na ňu osobitný právny predpis výslovne odkazuje (napr. pri určení príspevku na rekreáciu, športovú činnosť a príspevku na štátom podporované nájomné bývanie, viď § 141a, 141b a 141c Zákona o štátnej službe príslušníkov).

Záver, že určitý nárok existuje v pracovnom pomere, preto sám osebe neznamená, že existuje aj v služobnom pomere. Pri príslušníkovi zboru musí byť právny základ nároku hľadaný predovšetkým v osobitnom služobnom predpise. To platí najmä pri otázkach skončenia služobného pomeru, služobnej disciplíny, služobného hodnotenia, služobného platu, služobného času, zdravotnej spôsobilosti a právnej ochrany proti rozhodnutiam služobných orgánov.

Odlišnosť od štátnozamestnaneckého pomeru

Služobný pomer príslušníka zboru rovnako nemožno stotožňovať ani so štátnozamestnaneckým pomerom podľa zákona č. 55/2017 Z. z., ktorý upravuje štátnu službu štátnych zamestnancov. Podľa § 34 je stála štátna služba štátnou službou na neurčitý čas. Podľa § 36 ods. 1 je dočasná štátna služba štátnou službou na určitú dobu. Predmetný režim je samostatným verejnoprávnym režimom štátnej služby. Nemožno ho však zamieňať so služobným pomerom príslušníkov podľa zákona č. 73/1998 Z. z. Oba režimy môžu mať verejnoprávne prvky, no nejde o totožné právne vzťahy. Každý z nich má vlastnú právnu úpravu, vlastné pojmy a vlastný procesný režim.

Ochrana práv v služobnom pomere

Skutočnosť, že služobný pomer nie je pracovným pomerom, neznamená absenciu právnej ochrany. Zákon č. 73/1998 Z. z. v § 2a ods. 1 zaručuje rovnaké práva občanom pri vstupe do štátnej služby a policajtom pri vykonávaní štátnej služby v súlade so zásadou rovnakého zaobchádzania. Podľa § 2a ods. 2 musí byť výkon práv a povinností vyplývajúcich zo služobného pomeru v súlade s dobrými mravmi a nikto nesmie tieto práva zneužívať na škodu druhého. Podľa § 2a ods. 3 sa policajt môže pri tvrdenom porušení zásady rovnakého zaobchádzania obrátiť na súd. Podľa § 2a ods. 4 služobný úrad alebo nadriadený nesmie policajta postihovať alebo znevýhodňovať preto, že uplatňuje svoje práva vyplývajúce zo služobného pomeru. 

Ochrana práv teda existuje. Je však potrebné uplatňovať ju v právnom režime, ktorý zodpovedá povahe služobného pomeru.

Záver

Služobný pomer príslušníka zboru je samostatný verejnoprávny pomer. Nie je pracovným pomerom podľa Zákonníka práce. Nevzniká pracovnou zmluvou. Zakladá sa k štátu. Vo veciach služobného pomeru rozhoduje služobný orgán v zákonom ustanovenom režime.

Pre právnu prax z toho vyplýva, že pri nárokoch a sporoch vyplývajúcich zo služobného pomeru je potrebné v prvom rade určiť, či ide o otázku  upravenú osobitným služobným zákonom, aká je povaha namietaného nároku, rozhodnutia, postupu alebo zásahu, a až následne posúdiť, aký spôsob právnej ochrany prichádza do úvahy.

Ak sa konkrétna otázka služobného pomeru majúca svoju definíciu o obsah aj v Zákonníku práce posudzuje nekriticky podľa Zákonníka práce, právna analýza od počiatku začína nesprávnym východiskom. A ak je nesprávne východisko, môže byť nesprávny aj záver a k nemu nastavená  procesná stratégia. Práve preto je napr. pri prepustení zo služobného pomeru, disciplinárnom konaní, služobnom hodnotení, služobnom plate alebo inom zásahu do služobného postavenia rozhodujúce individuálne právne posúdenie konkrétneho rozhodnutia, príslušného zákona a všetkých relevantných skutkových okolností, tak aby mohlo byť nastavené v končenom dôsledku správne riešenie s pozitívnym výsledkom.